存量资产盘活核心路径

摘要

随着土地财政增长空间收窄，地方政府长期积累形成的大规模存量资产，成为扩充财力、化解债务压力、扩大有效投资的重要载体。“三资三化”作为国有资产改革创新理念，重新定义了存量资产价值转化逻辑，打破传统资产处置模式，推动国有资源、国有资产、国有资金依次完成资源资产化、资产证券化、资金杠杆化的价值跃迁。本文跳出具体项目案例，从底层成因、核心逻辑、实施路径、现实障碍、风险防控几个维度，系统解析地方存量资产盘活工作，为各地推进国有资产提质增效提供思路借鉴。

一、地方存量资产形成背景与盘活现实意义

历经多年财政直接投入、政府债融资、平台公司及国企投资建设，国内地方沉淀体量庞大的存量国有资产，主要划分为经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产三大类别，广泛分布在市政基建、水利交通、公共服务、自然资源等领域。

多重历史与现实因素叠加，造成大量存量资产处于低效利用甚至闲置沉淀状态。制度层面财权与事权匹配不足，预算约束执行不到位，催生平台融资带来的资产沉淀；经济发展阶段上，过去依靠土地出让驱动基建扩张，短时间内形成巨量资产盘子；政策与历史层面，部分项目前期缺少市场化运营考量，重建设、轻运维，部分公益属性项目缺少收益设计；管理层面存在资产分散管理、跨部门统筹不足、资产台账不完善、市场化运营能力薄弱等问题，造成资产流动性差，潜在价值无法释放。

有序开展存量资产盘活，具备多重现实价值。其一，规范国有资产管理体系，理顺历史遗留管理乱象，优化国有资产配置结构；其二，构建资金良性循环，盘活回收资金可以用于新增项目投入，形成存量盘活带动新增投资的循环模式；其三，服务地方财政与债务治理，推动低效沉淀资产向高效领域流转，缓释地方财政压力，夯实经济稳定运行基础。

国办发〔2022〕19号文件出台存量资产盘活顶层设计之后，多地相继出台地方配套政策，“三资三化”改革理念逐步落地，将改革主体由单一国有企业拓展至事业单位、地方政府平台等多元主体，改革导向从追求规模扩张转向重视资产流转、价值释放，更加关注资产实际运营效能。

二、“三资三化”的核心内涵与价值转化逻辑

“三资三化”由“三资”基础要素和“三化”转化路径共同组成，是一套递进式价值转化体系。

所谓三资，即国有资源、国有资产、国有资金。国有资源涵盖土地、矿产、林业、水、风光新能源、公共数据等自然资源与公共资源，拥有较高潜在价值；国有资产包含各类有形、无形资产，既有国企持有的固定资产、股权、特许经营权，也包含行政事业单位的房产、基础设施等资产；国有资金指财政结余资金、国企闲置自有资金等，是可以撬动社会资本的基础。

三化对应三层价值转化路径：资源资产化、资产证券化、资金杠杆化。

资源资产化，核心是完成实物资源向可计量价值资产的转变，通过确权、评估、合规入账，把过去边界模糊的公共资源转化为可运营、可交易的资产载体；资产证券化，搭建固定资产向流动资本转换的通道，依托稳定现金流，借助资本市场工具提升资产流动性；资金杠杆化，发挥资本倍增效应，以国有资金为支点撬动社会资本参与地方建设，放大资金使用效能。

整套改革逻辑的本质，是推动地方资产由实物管理转向价值管理，降低对一次性土地出让收益的依赖，挖掘资产持续运营收益。需要明确，三资三化不是简单追求账面数字扩张，核心是激活资产真实价值，所有价值转化过程都必须锚定实体经济发展需求。

三、三资三化框架下存量资产主要盘活实施路径

在三资三化框架下，存量资产盘活可以分为资源资产化、资产证券化、资金杠杆化三条主线，不同路径适配不同属性的存量资产。

（一）资源资产化：完成资源的确权与价值落地

资源资产化是存量资产盘活的前置环节，重点解决资源权属不清、价值无法体现的痛点。核心工作是对各类公共资源梳理甄别，通过合规程序纳入资产体系。

操作方向分为三类，一是资源合规注入经营主体，把城市经营类、市政类、自然资源类、数据类等资源，经过评估、审批流程注入国有经营主体，扩充经营性资产底盘，依托企业主体开展市场化运营；二是政府资源市场化变现，依托经营权出让、特许经营等模式，在守住公共服务底线前提下，通过公开交易实现资源价值兑现；三是运营效能提升，针对已经入账但低效亏损的存量资产，通过机制改革、股权合作、技术改造等方式改善经营状况，挖掘内生收益能力。

资源资产化过程中，需要重点关注估值合理性，资源类资产受市场周期影响波动较大，不合理估值会埋下财务风险；同时严格遵循国资交易相关制度，区分无偿划拨、公开交易的适用场景，守住国有资产不流失的底线。

（二）资产证券化：依托现金流实现资产流动性释放

资产证券化适用于具备持续稳定现金流的存量资产，主要依托ABS、基础设施公募REITs、资产上市等工具开展运作。其底层逻辑是依靠金融创新，将流动性不足的存量基础设施资产转化为资本市场流通产品，拓宽经营主体融资渠道，降低对传统信贷模式的依赖。

该类盘活模式存在硬性前置约束：底层资产权属清晰完整，不存在违规抵质押，能够产生独立、可预测的现金流。纯粹依靠财政补贴兜底、缺乏使用者付费基础的资产，不适合开展证券化操作，严禁将证券化工具异化为变相举债的手段。盘活回收资金应当回流到基础设施建设、产业投资等实体经济领域。

（三）资金杠杆化：撬动多元资本放大资金效能

资金杠杆化聚焦盘活后回收资金、存量国有资金的再利用，通过产业基金、各类债券工具等方式，引导社会资本共同参与地方发展。

城投平台市场化重组是资金杠杆化落地的重要载体，结合平台是否纳入监管名单，合理搭建市场化产业运营主体，通过资产整合注入、结构性重组、资产价值盘活三类策略优化企业报表，夯实主体融资基础。在运用杠杆工具时，必须匹配底层资产收益水平，杠杆规模不能脱离资产实际承受能力，严防借杠杆变相新增地方隐性债务。国有资金的杠杆撬动要坚持市场化导向，以产业培育、基础设施升级为目标，避免单纯为融资而融资。

四、存量资产盘活标准化实施流程

存量资产盘活属于系统性工程，必须建立闭环管理流程，整体可以拆解为七大关键步骤：全面清查建立资产台账、分类筛选开展资产诊断、一项目一策制定实施方案、履行合规审批程序、公开组织交易实施、盘活资金闭环管理、再投资与动态监管。

资产清查与台账搭建是全部工作的起点，需要组建跨部门工作专班，实现全口径资产摸排，建立标准化资产台账，完整登记资产物理信息、权属状态、财务数据、运营现状以及历史遗留问题。针对权证缺失、权属交叉等历史问题提前梳理，为后续盘活扫清障碍。完成清查之后开展资产分类诊断，区分经营性、准公益性、公益性资产，甄别可盘活、暂不可盘活资产清单。

方案编制坚持一项目一策，结合资产属性匹配资源注入、经营权出让、证券化、基金运作等不同模式。严格落实国资内部决策、备案审批等合规流程，涉及资产交易必须坚持公开进场原则，杜绝私下处置。盘活所得资金实行专户管理、收支两条线，做好资金绩效评价。回收资金再投资环节建立长效监管机制，跟踪资产运营、资金使用情况，真正实现存量资产到新增投资的良性循环。

五、改革落地的现实堵点与风险防控策略

从各地实践来看，三资三化改革推进过程中普遍面临几类现实阻碍。一是资产确权难，大量存量资产存在档案缺失、权证不全、历史划转造成的权属纠纷，资产“看得见，盘不动”；二是现金流约束，大量存量资产公益属性较强，使用者付费不足，难以满足市场化盘活工具的硬性条件；三是运营主体能力不足，部分平台公司市场化转型不到位，缺少专业资产运营团队；四是虚假盘活风险，部分地区出现高估值虚增、关联方空转交易，借盘活名义变相虚增收入、新增隐性债务。

针对以上问题，应当建立多维度风险防控体系。

第一，坚持分类施策，拒绝一刀切。纯公益类资产优先保障公共服务职能，不强行市场化变现；经营性资产按照宜租则租、宜售则售、宜融则融原则推进，不盲目套用证券化、杠杆工具。

第二，严守合规底线，严禁虚假盘活。所有交易需要具备真实商业逻辑，杜绝虚高评估、左手倒右手的空转操作，坚决防范新增隐性债务、虚增财政收入等违规行为。

第三，优先化解历史权属瑕疵，引入第三方中介机构全过程参与，资产评估、法务尽调、交易执行、绩效评价全流程留痕，防范国有资产流失。