在当前经济高质量发展的背景下，国有资产作为国民经济的重要组成部分，其存量盘活工作已成为深化国资国企改革、优化资源配置的关键环节。近年来，国家层面持续出台政策文件，明确要求加快推进国有闲置资产（包括土地、厂房、楼宇等）的盘活利用，通过创新体制机制、拓宽实施路径，充分释放存量资产的经济价值和社会价值。本方案旨在系统梳理国有资产盘活的核心路径与关键要点，为各级政府、国有企业及相关市场主体提供操作性强的实践指引。

一、国有资产盘活的政策背景与现实意义

国有资产盘活工作既是应对经济下行压力、稳定宏观经济大盘的重要举措，也是推动经济结构转型升级、提升国有资本运营效率的必然要求。随着我国经济发展进入新常态，传统依靠增量投入的发展模式难以为继，存量资产的优化配置成为挖掘增长潜力的重要突破口。国家相关部门先后印发多项政策文件，从顶层设计层面为国有资产盘活提供制度保障，明确要求各地建立健全存量资产盘活工作机制，因地制宜探索多元化盘活路径，形成 “存量换增量、低效换高效” 的良性循环。

从现实需求来看，部分地区和国有企业仍存在大量闲置资产，这些资产因产权不清、用途受限、运营不善等原因长期处于低效利用状态，不仅造成资源浪费，还占用大量管理成本。通过科学有效的盘活措施，能够将闲置资产转化为具有市场竞争力的经营载体，既可为国有企业带来稳定的现金流和资产增值收益，也能为社会资本提供优质的投资标的，同时还能带动区域产业升级、促进就业岗位增加，实现经济效益与社会效益的统一。

二、国有资产盘活的核心路径

（一）产权处置类盘活路径

产权处置是国有资产盘活的基础方式，通过明确产权关系、优化产权结构，实现资产的快速变现或价值提升。具体包括以下三种操作模式：

1. 资产出售

对于产权清晰、权属无争议的土地使用权、房屋建筑物等固定资产，可通过公开交易方式进行出售。实施过程中需严格遵循国有资产交易管理相关规定，委托专业评估机构进行价值评估，确定合理的交易底价，并通过公共资源交易平台发布交易信息，采用拍卖、挂牌等方式公开竞价，确保交易过程的公平性和透明度。此类方式适用于闲置时间较长、与企业主营业务关联度低的资产，能够快速回笼资金，用于主业发展或其他重点项目投资。

2. 股权合作（混合所有制改革）

在电力、电信、铁路、公用事业等具有自然垄断属性或专业技术门槛的领域，可通过引入战略投资者实施混合所有制改革，实现股权多元化。具体操作中，需根据企业功能定位和发展战略，合理设置股权结构，明确国有资本与社会资本的权利义务关系。战略投资者的选择应注重其产业协同能力、资金实力和管理经验，通过股权合作引入先进的经营理念和技术资源，提升企业核心竞争力。同时，要建立健全现代企业制度，完善公司治理结构，确保国有资产保值增值。

3. 兼并重组

针对濒临破产或长期亏损的 “僵尸企业”，可通过兼并重组方式整合其有效资产，实现资源优化配置。兼并重组包括同一集团内部的资产整合和跨集团、跨区域的战略重组两种形式。前者侧重于解决集团内部资产分散、重复建设等问题，提高资产集中度；后者则旨在打破区域壁垒和行业分割，推动国有资本向优势产业和关键领域集中。实施过程中需做好资产清查、债务处置、人员安置等配套工作，防范化解重组风险，确保重组后企业的持续经营能力。

（二）资产租赁类盘活路径

资产租赁是一种不改变资产所有权、通过使用权让渡实现收益的盘活方式，适用于集体土地、闲置厂房、商业楼宇等无需大规模改扩建即可投入使用的资产。与产权处置相比，租赁方式具有灵活性高、风险可控的特点，能够在保持资产所有权的前提下实现持续收益。

在具体实施中，需根据资产类型和市场需求确定合理的租赁模式。对于工业厂房、仓储设施等生产性资产，可采用长期租赁方式吸引制造业企业入驻，形成产业集聚效应；对于商业楼宇、临街商铺等经营性资产，可结合区域商业规划，通过短期租赁或联营合作方式引入零售、餐饮、服务等业态，提升资产的商业价值。租金定价应参考周边同类资产市场价格，建立动态调整机制，确保国有资产收益最大化。同时，要规范租赁合同管理，明确租赁期限、权利义务、违约责任等关键条款，防范租赁过程中的法律风险。

（三）存量改扩建类盘活路径

存量改扩建是通过对废弃厂房、老旧矿区、低效楼宇等资产进行功能性改造，提升资产利用效率和价值的重要方式。此类方式需要结合城市更新、产业升级等发展战略，通过改变资产用途、优化空间布局，实现 “腾笼换鸟”。

1. 实施主体与运作模式

存量改扩建可采用三种运作模式：一是授权国有企业作为实施主体，利用其专业管理能力和资金优势，自主开展改造建设和运营管理；二是委托专业的资产运营机构，通过市场化机制引入规划设计、工程建设、招商运营等专业服务，提高改造效率；三是采用招商运营模式，通过公开招标引入社会资本，由社会资本负责投资建设和后期运营，政府或国有企业通过收取资产收益金、合作分成等方式实现资产增值。

2. 改造方向与价值提升

根据资产区位条件和区域发展规划，存量改扩建可重点向以下方向推进：一是打造产业园区，将废弃厂房改造为科技孵化器、文创产业园、中小企业创业基地等，吸引创新型企业和创业团队入驻，形成特色产业集群；二是建设保障性住房，在符合城市规划的前提下，将闲置土地或楼宇改造为人才公寓、公租房等，缓解住房供需矛盾；三是完善公共服务设施，将老旧建筑改造为社区服务中心、文化活动场馆、养老服务机构等，提升城市公共服务水平。通过改扩建，不仅能够改善资产物理状态，更能赋予其新的功能属性，实现资产价值的跨越式提升。

（四）资产上市类盘活路径

资产上市是通过证券化手段实现国有资产流动性提升和价值发现的高级盘活方式，主要包括资产证券化和股权注入上市公司两种形式。

1. 资产证券化

资产证券化（ABS）是将具有稳定现金流的国有资产转化为标准化证券产品的过程，适用于收费路桥、水电气热等基础设施、保障性住房、产业园区等资产。具体操作中，需通过设立特殊目的载体（SPV），将基础资产与原始权益人风险隔离，再通过信用增级、分层设计等方式提升证券产品信用等级，最终在金融市场发行交易。近年来，基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）的推出为资产证券化提供了新的渠道，通过 REITs 产品的发行，能够实现国有资产的市场化定价和高效流转，同时为社会资本提供分享基础设施投资收益的机会。

2. 股权注入上市公司

对于未上市的优质国有企业或资产，可通过股权注入上市公司的方式实现证券化。具体包括两种路径：一是将优质资产注入集团旗下控股上市公司，通过资产重组提升上市公司资产质量和盈利能力；二是对于不具备控股上市公司的企业，可采用借壳上市或与其他上市公司合作重组的方式，实现资产的间接上市。股权注入过程中需严格遵守证券市场监管规定，做好信息披露和投资者保护工作，确保交易的合规性和公允性。通过上市平台的资源整合和价值发现功能，能够显著提升国有资产的市场估值，为后续资本运作奠定基础。

（五）特许经营类盘活路径

特许经营是通过授予社会资本特定领域的经营权，吸引社会资本参与国有资产投资、建设和运营的盘活方式，适用于交通运输、市政公用、生态环保等基础设施领域。政府或国有企业通过公开招标方式选择特许经营者，授予其在一定期限内的经营权，社会资本负责项目的资金投入、建设实施和运营管理，并通过收取使用者付费、政府可行性缺口补助等方式获取收益，经营期满后将资产无偿移交或按约定方式处置。

实施特许经营能够充分发挥社会资本在技术创新、运营效率等方面的优势，减轻政府财政压力，同时通过引入市场竞争机制，提升公共服务质量。在操作过程中，需合理确定特许经营期限、收益分配机制和风险分担方式，建立健全绩效评价体系和退出机制，确保项目持续稳定运营。

（六）创新激活类盘活路径

随着数字经济的发展，品牌资产、数据资产、未来收益权等 “无形” 资产的价值日益凸显，成为国有资产盘活的新增长点。创新激活类路径主要通过挖掘这些无形资产的商业价值，实现国有资产的多元化增值。

1. 品牌资产运营

对于具有较高知名度和市场影响力的国有企业品牌，可通过品牌授权、连锁经营等方式拓展商业边界。例如，将老字号品牌授权给优质企业使用，收取品牌使用费；或通过标准化运营模式开展连锁经营，扩大品牌市场份额。同时，要加强品牌保护和管理，维护品牌形象和声誉。

2. 数据资产开发

在政务服务、公用事业等领域，国有企业积累了大量数据资源，通过数据脱敏、确权、交易等方式，可将数据资产转化为经济价值。例如，供水、供电企业可将用户用水用电数据进行分析挖掘，为城市规划、商业决策提供数据服务；政务信息平台可在保护隐私的前提下，向社会机构开放公共数据，推动数据产业发展。

3. 未来收益权盘活

对于具有稳定未来收益的国有资产，可通过收益权转让、质押融资等方式提前变现。例如，将高速公路未来收费收益权进行质押，获取银行贷款用于新的基础设施建设；将租赁物业的长期租金收益权打包转让，快速回笼资金。此类方式需建立科学的收益预测模型，合理评估未来现金流，防范收益波动风险。

三、国有资产盘活的关键要点

（一）建立动态管理机制

动态管理是国有资产盘活的基础工作，通过全面清查、信息化管控和动态追踪，确保资产状况清晰、处置及时。

1. 全面资产清查

开展国有资产全面清查工作，摸清闲置资产的数量、分布、权属、状态等基本情况，建立资产台账。清查过程中要重点核实资产产权证书的完整性和有效性，梳理存在的产权纠纷和历史遗留问题，制定分类解决方案。对于长期闲置、低效利用的资产，要分析闲置原因，明确盘活潜力和方向。

2. 信息化数据库建设

依托大数据、物联网等技术手段，建立国有资产信息化管理平台，将资产清查数据录入系统，实现资产信息的集中管理和动态更新。平台应具备资产查询、状态监控、数据分析等功能，实时反映资产的使用情况、租赁状态、改造进度等信息，为盘活决策提供数据支持。同时，要建立信息共享机制，实现政府部门、国有企业、交易机构等相关主体的信息互联互通。

3. 动态追踪与调整

建立资产状态动态追踪机制，定期对闲置资产进行巡查和评估，及时掌握资产变化情况。根据市场需求和政策导向，动态调整盘活策略，对于盘活效果不佳的项目，及时分析原因并优化方案。通过数据驱动决策，提高资产盘活的精准性和有效性。

（二）规范阳光交易流程

阳光交易是防范国有资产流失、确保交易公平的关键环节，必须严格遵循公开、公平、公正的原则，在公共资源交易平台规范操作。

1. 统一交易平台

国有资产交易必须纳入公共资源交易平台进行，包括资产出售、租赁、股权转让等各类交易行为。交易平台要建立标准化的交易流程，明确交易信息发布、报名受理、竞价组织、合同签订等各环节的操作规范，确保交易过程公开透明。

2. 信息公开披露

交易信息要在公共资源交易平台、政府门户网站等指定渠道进行公示，包括资产基本情况、交易方式、交易底价、报名条件、竞价规则等内容。公示期限要符合相关规定，确保潜在交易主体有充足时间获取信息、参与交易。对于重大资产交易，可通过媒体宣传、推介会等方式扩大信息覆盖面，吸引更多优质市场主体参与。

3. 规范交易操作

严格按照交易规则组织交易活动，杜绝暗箱操作、利益输送等行为。交易过程中要做好资料留存和过程记录，形成完整的交易档案。对于交易结果，要及时进行公示，接受社会监督。建立交易异常情况处理机制，对交易过程中出现的违规行为及时制止和纠正，确保交易程序的合法性和合规性。

（三）构建长效保障机制

长效机制是确保国有资产盘活工作持续推进、取得实效的制度保障，通过统筹规划、监督管理和精细化处置，形成闭环管理体系。

1. 制定统筹规划

结合区域发展战略和国有资本布局优化要求，制定国有资产盘活中长期规划，明确各阶段的工作目标、重点任务和责任分工。规划要体现系统性和前瞻性，避免碎片化、短期化的处置行为。同时，要加强与城市规划、土地利用规划、产业发展规划等相关规划的衔接，确保资产盘活与区域发展相协调。

2. 强化监督管理

建立健全国有资产盘活监督管理体系，加强对资产清查、评估、交易、运营等全过程的监督检查。纪检监察、审计、国资监管等部门要各司其职、协同配合，形成监督合力。对盘活工作中出现的违规违纪行为，要严肃追究责任；对造成国有资产损失的，要依法依规进行处理。

3. 精细化处置

根据资产的类型、状态、区位等特点，实行分类施策、精细化处置。对于产权清晰、易于变现的资产，要加快处置进度，提高盘活效率；对于情况复杂、盘活难度大的资产，要组织专业力量进行专题研究，制定个性化解决方案。建立资产盘活效果评价体系，从经济效益、社会效益、环境效益等方面进行综合评估，确保盘活工作质量。

（四）坚持市场运作原则

市场运作是实现国有资产价值最大化的核心要求，必须遵循市场规律，合理确定资产价格，规范合同管理。

1. 市场化定价

资产出售价格、租赁租金等要以市场为导向，参考同类资产的市场交易价格和收益水平，通过专业评估、市场询价等方式确定。对于缺乏可比案例的资产，可采用收益法、成本法等评估方法进行合理估值。避免行政干预定价，防止国有资产低估或高估，确保交易价格的公允性。

2. 规范合同管理

交易双方要签订规范的交易合同，明确标的资产状况、交易价格、支付方式、权利义务、违约责任等核心条款。合同内容要符合法律法规和政策要求，具有可执行性。建立合同审核机制，由法律、财务等专业人员对合同进行审核把关，防范合同风险。加强合同履行跟踪，确保交易双方严格按照合同约定履行义务。

3. 引入市场竞争

在资产盘活过程中，要充分引入市场竞争机制，通过公开招标、竞争性谈判等方式选择合作方、运营方。鼓励各类社会资本参与国有资产盘活，形成多元化的投资格局。通过市场竞争，倒逼国有企业提升管理水平和运营效率，提高资产盘活的质量和效益。

国有资产盘活工作是一项系统工程，涉及面广、政策性强、操作复杂，需要各级政府、国有企业和社会资本协同发力。通过明确核心路径、把握关键要点，不断创新体制机制、优化操作流程，能够有效提升国有资产的利用效率和价值，为推动经济社会高质量发展提供有力支撑。