一、转型背景与核心原则

随着国资盘活被纳入 “十五五” 规划部署，地方财政运行的底层逻辑正经历深刻变革，从过去依赖土地出让收入的 “以地为轴” 模式，转向以国有资源要素高效利用为核心的 “以资为核” 模式。近年来，土地出让收入呈现阶段性下行趋势，财政收支结构持续优化，要素市场化配置改革不断深化，这一系列变化迫使地方国有资源要素重新回归效率逻辑。在此背景下，城投平台作为地方经济发展的重要力量，其核心职能也在发生转变，正从单纯的建设组织者和融资承接者，逐步演变为公共资产经营者、城市综合运营者和产业资本合作者。

城投平台的转型并非一蹴而就，而是需要遵循一系列科学合理的原则，才能确保转型的顺利推进和可持续发展。

以现金流为第一约束：在进行资产盘活和投资决策时，城投平台必须以可验证、可回收的现金流逻辑为支撑。这意味着要坚决摒弃过去那种盲目追求规模扩张和项目堆砌的冲动，更加注重项目的实际收益和资金回笼能力。每一个投资项目都需要经过严格的现金流测算，确保在项目的全生命周期内，能够产生稳定的现金流入，以覆盖项目的投资成本和运营费用，并实现合理的利润回报。

以运营能力为第一竞争力：运营能力是城投平台在市场竞争中脱颖而出的关键。要把运营效率、服务质量、成本管控与产品化能力置于资本工具之上，避免陷入 “重融资、轻运营” 的路径依赖。通过提升运营能力，城投平台可以降低运营成本，提高资产的使用效率，为客户提供更优质的服务，从而增强自身的市场竞争力。

以风险边界为第一底线：明确平台职责边界与资产属性边界，是防范风险的重要前提。城投平台需要严格控制隐性债务化倾向，避免通过违规手段增加债务负担。同时，要防止期限错配和估值透支等问题的出现，避免因短期资金支持长期资产、非经营现金流覆盖经营性缺口等不当操作，引发连锁风险。

 

二、总体框架搭建

为全面推动国资盘活与 “三资” 改革，需建立一套科学、系统且具有前瞻性的总体框架，以引领城投平台在复杂多变的市场环境中实现战略转型和可持续发展。这个总体框架涵盖 “一个目标、两条主线、三项机制、四类工具、五维评价” ，各要素相互关联、协同作用，共同为城投平台的转型发展提供有力支撑。

一个目标：以持续稳定的经营性现金流和可度量的资本回报为核心目标，这是城投平台实现财政可持续与城市高质量发展的基石。持续稳定的经营性现金流，意味着城投平台在运营过程中，能够通过自身的业务活动，源源不断地产生现金流入，为平台的日常运营、债务偿还和再投资提供稳定的资金支持。可度量的资本回报，则要求城投平台在投资决策和资产管理过程中，注重投资效益的评估和衡量，确保每一项投资都能够带来合理的回报，实现国有资本的保值增值。

两条主线：资源要素的统筹配置与运营效率的持续提升是并行不悖的两条主线。资源要素的统筹配置，旨在打破资源分散、各自为政的局面，通过对土地、矿产、林业、水利、能源、数据等各类资源要素的统一规划、整合和调配，实现资源的优化配置和高效利用。运营效率的持续提升，则聚焦于通过优化管理流程、引入先进技术和管理经验、加强人才队伍建设等方式，提高城投平台的运营效率和服务质量，降低运营成本，提升资产的盈利能力。

三项机制：清单化管理机制通过将各项工作任务和管理要求以清单的形式明确列出，使工作目标更加清晰，责任更加明确，便于跟踪和考核；穿透式风控机制强调对风险的全面识别、评估和监控，从资产的底层逻辑出发，深入分析风险的来源和影响，实现对风险的有效防控；绩效化激励机制则将员工的绩效与薪酬、晋升等激励措施紧密挂钩，充分调动员工的积极性和创造性，推动平台整体绩效的提升。

四类工具：股权工具、债权工具、准资本工具和资产证券化工具的组合应用，为城投平台提供了多元化的融资和资本运作手段。股权工具可以帮助城投平台引入战略投资者，优化股权结构，增强平台的资本实力和市场竞争力；债权工具则为平台提供了稳定的债务融资渠道，满足平台在项目建设和运营过程中的资金需求；准资本工具具有股权和债权的双重特性，能够在一定程度上平衡风险和收益；资产证券化工具则通过将优质资产打包证券化，实现资产的快速变现和资金的回笼，提高资产的流动性。

五维评价：从效率、效益、风险、合规和社会价值五个维度进行综合评价，为城投平台的决策提供全面、客观的依据。效率评价关注平台的运营效率和资源利用效率，评估平台在业务流程、项目执行等方面的表现；效益评价则侧重于对平台的经济效益和投资回报进行分析，衡量平台的盈利能力和价值创造能力；风险评价主要对平台面临的各类风险进行识别、评估和监控，确保平台在风险可控的前提下实现发展；合规评价确保平台的运营活动符合法律法规和政策要求，避免违规风险；社会价值评价则从社会影响的角度出发，评估平台在促进就业、推动区域经济发展、提供公共服务等方面的贡献。

 

三、组织与职能革新

在城投平台转型的进程中，组织治理与职能重构是实现高效运作和可持续发展的关键环节。城投平台的治理结构需从传统的 “管项目” 模式向 “管资本、管标准、管风控” 的现代化模式转变，通过母子公司专业化协同，提升整体运营效能。

在治理架构方面，母公司应聚焦于资本配置、重大投资决策、风险管理与绩效考核等核心职能。母公司需站在战略高度，合理调配资本，确保资金投向最具潜力和价值的项目与领域，实现国有资本的保值增值。在重大投资决策过程中，要充分考虑市场趋势、风险因素和收益预期，做出科学合理的决策。同时，要建立健全风险管理体系，对各类风险进行有效识别、评估和控制，保障平台的稳健运营。而绩效考核则是激励子公司和员工积极进取、实现战略目标的重要手段，通过科学合理的考核指标和评价机制，激发员工的工作热情和创造力。

子公司则应按照不同的业务板块进行专业化经营，形成公共服务运营、基础设施资产经营、产业投资与并购、基金与资本运作、数字与数据要素运营等专业序列。各子公司专注于自身领域，能够更好地发挥专业优势，提升运营效率和服务质量。在公共服务运营领域，子公司要致力于为社会提供优质、高效的公共服务，满足人民群众的基本需求；在基础设施资产经营方面，要加强对基础设施资产的管理和运营，提高资产的使用效率和收益水平；产业投资与并购子公司则要积极寻找具有投资价值的产业项目，通过投资和并购等手段，推动产业升级和结构调整；基金与资本运作子公司负责运用各种资本工具，为平台的发展提供资金支持和资本运作服务；数字与数据要素运营子公司则要紧跟时代步伐，充分挖掘数字与数据要素的价值，推动平台的数字化转型。

在权责边界方面，实行 “清单制授权 + 负面清单约束”，能够明确母子公司之间的权力和责任范围。清单制授权将各项权力和职责以清单的形式明确列出，使子公司清楚知晓自己的权限和任务，便于自主决策和开展工作；负面清单约束则明确规定了禁止子公司从事的行为和事项，防止子公司滥用权力，避免出现违规风险。对于重大事项，实行穿透复核，确保决策的科学性和合规性。建立 “三重一大” 事项的集体决策与外部评审常态化安排，通过集体智慧和外部专业意见，提高决策的质量和水平，保障平台的健康发展。

绩效体系的重构以 EVA（经济增加值）导向与经营现金净额为核心，强调企业的价值创造能力和现金获取能力。EVA 能够衡量企业在扣除全部资本成本后的剩余收益，反映企业真正为股东创造的价值；经营现金净额则直接体现了企业经营活动产生的现金流入与流出的净额，是企业财务健康的重要指标。以资产效率与风险指标为约束，能够促使子公司合理配置资产，提高资产的使用效率，同时有效控制风险。叠加中长期激励机制，如股权激励、项目跟投等，将员工的利益与企业的长期发展紧密结合，充分调动员工的积极性和创造性，形成 “以效论功、以责定权” 的良性闭环 ，推动城投平台持续提升绩效，实现可持续发展。

 

四、资产清查与分类处置

资产清查是盘活的基础，需对资源、资产、资金进行全口径清查，明确清查范围，涵盖六类资源（土地、矿产、林业、水利、能源、数据）、五类资产（实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权）以及两类资金（闲置和低效）。清查时，遵循严格的底册标准，实行一资产一编码、一项目一档案、一权属一证明，全面记录权属状态、用途限制、抵押查封等信息。同时，借助数字化手段，打通多平台数据，构建动态资产地图和风险雷达，实现资产的实时监测与账实对齐。对于存在权属瑕疵和限制性条款的资产，积极推进确权治理，为后续流转奠定基础。

不同属性的资产需采用不同的盘活策略。公益性资产要以保障基本公共服务供给为首要目标，建立可用性付费与绩效付费相结合的预算衔接机制，同时完善运营成本规制和服务质量评价体系，确保公共服务的稳定和高效。准公益性资产则通过价格疏导、绩效补贴等方式，提升其现金流自我覆盖能力，实现可持续运营。经营性资产以追求市场化回报和资本化运作，通过专业化整合、资产置换等手段，提升资产的运营效率和市场价值，打造现金流稳定、可证券化的优质资产池。

此外，还需建立完善的退出机制，对低效、闲置以及边际收益长期偏低的资产，设定刚性退出规则，通过减量出清、用途重构或作价入股等方式，优化资产结构，提高资产整体质量和运营效益 。

 

五、资本工具运用与运营提升

资本工具的合理运用是实现 “以营促融、以融促营” 的关键桥梁，其核心在于实现期限匹配、成本可控、风险可知以及现金闭环。在债权工具方面，项目收益类债、绿色与可持续发展挂钩债、并购贷款等都是常见的融资手段。这些债权工具的运用需紧密围绕可计量的现金流来设置偿付结构，严格防止短债长投等风险行为，确保债务的偿还与项目的现金流入相匹配，保障资金链的稳定。

股权与准资本工具则通过产业基金、母子基金、优先 — 劣后结构、永续型工具等形式，为企业提供了更为灵活的融资选择。产业基金可以吸引社会资本参与，共同投资于具有发展潜力的产业项目，促进产业升级和发展；母子基金模式能够充分发挥母基金的引导作用和子基金的专业投资能力，实现资源的优化配置；优先 — 劣后结构可以根据投资者的风险偏好和收益要求，合理分配风险和收益；永续型工具则在一定程度上缓解了企业的偿债压力，增强了资本的缓冲能力 。

资产证券化作为一种创新的资本工具，在推动资产盘活和融资方面具有重要作用。推进 ABS（资产支持证券）与基础设施 REITs（不动产投资信托基金）的标准化储备与滚动发行，能够将优质资产转化为可交易的证券产品，实现资产的快速变现和资金回笼。为确保发行与存续期管理质量，企业需提前两年以上完成底层资产治理、财务分账与运营稳定性建设，保证底层资产的质量和稳定性，提高证券化产品的市场认可度和吸引力。

通过建立 “投资 — 经营 — 证券化 — 回收 — 再投资” 的标准流程，实现资本的循环利用。这种循环模式以组合化资产滚动盘活替代一次性变现，使资产能够持续产生现金流，为企业的发展提供稳定的资金支持，形成可持续供给与良性循环的资本运作格局。

资产运营是实现资产盘活的核心环节，直接关系到资产的价值提升和企业的盈利能力。以 “成本 — 效率 — 质量 — 体验 — 数据” 五要素为抓手，能够全面提升单位资产产出，实现资产运营的增效与价值重构。

在成本治理方面，推进全生命周期成本管理，从资产的规划、采购、建设、运营到报废的全过程，对成本进行精细化管控。加强能效管理，采用节能设备和技术，降低能源消耗成本；优化维保策略，制定合理的维护计划，提高设备的可靠性和使用寿命，降低维修成本。同时，构建基准成本与对标机制，通过与同行业或类似项目的成本数据进行对比分析，找出成本控制的差距和改进方向，不断降低运营成本。

收入提升是资产运营的重要目标。完善价格与服务挂钩机制，根据服务质量和市场需求合理调整价格，提高资产的收益水平。优化客户结构与产品结构，吸引优质客户，推出高附加值的产品和服务，增加非价格型收益。积极探索增值服务与综合解决方案，满足客户多样化的需求，拓展收入来源渠道。

数字化运营是提升资产运营效率的重要手段。利用物联网、大数据、人工智能等技术，实现数据的实时采集、分析和应用。通过算法优化和智能运维，提高设备的可用率和周转效率，降低运营成本。构建跨项目的运营标准与复制模板，实现运营管理的标准化和规范化，提高运营效率和服务质量，为客户提供更加便捷、高效的服务体验。

在投资决策过程中，将运营测算置于前端，执行 “先算后投、以营定投” 的原则。在项目立项前，对项目的运营模式、成本收益、现金流等进行详细的测算和分析，以经营现金流作为项目立项的硬约束条件。只有当项目具备良好的运营前景和稳定的现金流时，才进行投资决策，避免盲目投资和资源浪费，确保投资项目的可行性和收益性 。

 

六、重点要素与板块策略

在国资盘活与城投平台转型的进程中，围绕六类资源、五类资产和两类资金，制定精准的盘活路径与治理要点至关重要。这不仅有助于实现资源的优化配置和资产的高效利用，还能为城投平台的可持续发展提供坚实支撑。

土地与空间要素：土地与空间是城市发展的重要载体，通过用途优化、功能重构、复合开发等方式，能够实现土地价值的再发现。在城市更新与片区综合开发中，可将闲置或低效利用的土地进行重新规划，结合城市的功能需求和发展定位，打造集商业、居住、办公、休闲等多功能于一体的综合性区域。作价入股与收益共享模式也是盘活土地资源的有效途径，城投平台可以将土地资产作价入股，与其他企业合作开发项目，实现互利共赢。通过这些方式，能够充分挖掘土地的潜在价值，提升土地的利用效率，为城市的发展注入新的活力。

能源与矿产要素：能源与矿产资源是国家的重要战略资源，其开发利用必须遵循绿色、可持续的原则。嵌入绿色开发机制，要求在资源开发过程中，采用先进的技术和设备，减少对环境的破坏和污染；长期合约机制能够确保资源供应的稳定性和价格的合理性，为企业的生产经营提供保障；环境约束机制则促使企业在开发过程中，严格遵守环境保护法律法规，履行环保责任。完善权益流转与收益分配规则，能够保障各方的合法权益，促进资源的合理开发和利用。在矿产资源开发中，明确矿业权的流转程序和条件，合理分配资源开发收益，能够激发市场主体的积极性，提高资源开发效率。

林业与生态资源：林业与生态资源具有重要的生态、经济和社会价值，建立生态资产确权、计量、交易闭环，是推动生态产品价值实现的关键。通过科学的方法对林业与生态资源进行确权登记，明确资源的所有权和使用权；建立生态资产计量体系，对生态产品的价值进行量化评估；搭建生态资源交易平台，促进生态产品的市场化交易，实现生态资源的经济价值。在森林资源开发中，可通过开展林业碳汇交易、生态旅游等活动，将生态优势转化为经济优势，实现生态保护与经济发展的良性互动。

水利与公用事业：水利与公用事业是保障城市正常运行和居民生活质量的基础，推进区域一体化运营与特许经营标准化，能够提高服务效率和质量。明确服务边界，避免职责不清和重复建设；设定绩效目标，激励运营企业提高服务水平；建立价格规制机制，确保服务价格的合理性和稳定性。在城市供水、污水处理等领域，实行区域一体化运营，能够整合资源，降低运营成本；推行特许经营标准化，能够规范企业的经营行为，保障公共服务的质量和安全。

数据要素与数字基础设施：随着数字经济的快速发展，数据要素与数字基础设施的重要性日益凸显。实施数据分级分类，根据数据的敏感程度和价值，对数据进行分类管理，确保数据的安全；确权入表，明确数据的所有权和使用权，将数据资产纳入企业的财务报表；合规使用与安全治理，建立健全数据使用和安全管理制度，防止数据泄露和滥用。构建基于场景的要素变现路径与收益分配机制，能够充分挖掘数据的价值，实现数据要素的市场化运营。在智慧城市建设中，利用大数据、人工智能等技术，对城市运行数据进行分析和挖掘，为城市管理和决策提供支持，同时通过数据交易和共享，实现数据的经济价值。

公共基础设施与保障性资产：公共基础设施与保障性资产关系到社会的公共利益和民生福祉，优化绩效付费与预算安排，能够确保资产的有效运营和公共服务的持续供给。推进资产证券化条件建设，提高资产的流动性和融资能力；在资产证券化过程中，要确保存续期运营与投资者保护的统一，保障投资者的合法权益。在城市轨道交通、保障性住房等领域，合理安排绩效付费和预算资金，提高资产的运营效率和服务质量；通过资产证券化，将未来的收益权转化为当前的资金，为项目的建设和运营提供资金支持 。

 

七、协同机制与风控保障

国资盘活离不开财政制度的协同支持，需将其纳入预算管理与财政承受能力框架，形成紧密的制度化协同。在预算衔接方面，可用性付费、绩效付费以及可经营性补贴等要与中长期财政规划精准匹配，建立起 “预算 — 资产 — 项目 — 绩效” 的联动机制，确保财政资金的合理安排与资产运营的有效衔接。

在税费安排上，秉持税负中性与交易公允原则，规范资产划转、重组、证券化过程中的税会处理与信息披露，避免不合理的税费负担影响资产盘活的积极性和效率。同时，完善国有资本收益上缴与保值增值评价口径，明确收益分享与再投入规则，激发企业的经营动力，避免因激励不足导致经营动力弱化。

完善的风控体系是保障国资盘活安全有序进行的关键防线，需做到前置、嵌入、穿透，全面覆盖各类风险。在结构风险管控上，设置平台级与项目级杠杆红线，严格限制高成本短融覆盖长期资产，优化久期结构与利率结构，降低偿债风险。

流动性风险方面，建立到期结构与现金流覆盖的双维监控体系，配置备用流动性与应急融资安排，通过滚动预测与情景预案，提前应对可能出现的流动性危机。估值与交易风险管控中，执行独立评估与市场询价，强化敏感性分析与压力测试，防止估值泡沫与预期透支，确保交易价格合理、风险可控。

法律合规风险防控至关重要，要规范招采、信息披露、关联交易与同业竞争等行为，确保交易可追溯、可审计、可解释，避免法律纠纷和合规风险。对于证券化存续管理，将运营指标纳入契约约束，保持产品与资产风险一致性，建立投资者沟通与异常处置机制，维护投资者合法权益，保障证券化产品的稳定运行 。

 

八、绩效激励与数字化驱动

绩效考核体系以结果导向与长期主义为核心，构建一套可量化、可兑现的科学机制。指标体系选取运营收入占比、经营现金净额、资产周转效率、资本回报率、现金流覆盖倍数、到期集中度等关键指标，全面衡量平台的运营绩效和财务健康状况。这些指标按平台、子公司、项目三级进行分解，使考核责任层层落实，确保各级组织和员工都能明确自身的工作目标和重点。

激励安排注重与现金流和增值效果紧密挂钩，实施中长期激励机制，如股权激励、项目跟投等。通过这种方式，将员工的个人利益与平台的长期发展紧密结合，激发员工的积极性和创造力，促使员工更加关注平台的现金流和资产增值情况。对于绩效表现优秀的员工，给予绩效分享和岗位晋升等复合激励，充分肯定他们的工作成果和贡献；而对于偏离目标的业务，则实行结构性调整与问责，及时纠正偏差，确保平台整体运营方向的正确性。

同时，为鼓励员工积极探索创新业务，对探索性业务设定边界内的容错规则。建立试点复盘机制，及时总结经验教训，形成问题清单并进行纠偏闭环管理，避免因过度担忧风险而阻碍创新发展，营造一个既鼓励创新又能有效控制风险的良好氛围。

数字化能力是推动城投平台高质量运营的重要基础设施，贯穿于资产经营管理的各个环节。统一资产经营管理平台，集成工程进度、合同履约、资金支付、票据税务、运营指标、能耗数据与投后管理等功能，实现全流程在线化管理。通过该平台，能够实时掌握资产的运营状态和业务进展情况，提高管理效率和决策的及时性。

在数据治理方面，实施主数据、指标口径与报表体系标准化，确保数据的一致性和准确性。强化数据质量与权限管理，明确数据的来源、处理流程和使用权限，防止数据混乱和滥用，保障数据的安全可靠，做到 “一个数字说话”，为决策提供坚实的数据基础。

决策引擎的建设是数字化能力的关键体现。通过建设经营数据看板、风险雷达与资金调度中枢，实现对平台运营数据的实时监控和分析。经营数据看板直观展示关键运营指标和业务数据，使管理者能够一目了然地了解平台的运营状况；风险雷达则对各类风险进行实时监测和预警，及时发现潜在风险点并采取相应措施；资金调度中枢根据平台的资金状况和业务需求，实现资金的合理调配和优化配置，提高资金使用效率。这些功能共同形成穿透式监控与智能预警，为投前评估提供全面的数据支持和风险分析，帮助管理者做出科学合理的投资决策；在投后督导过程中，能够实时跟踪投资项目的进展情况，及时发现问题并进行调整，确保投资项目的顺利实施和预期目标的实现 。

 

九、投资与资产组合管理

投资决策是城投平台实现资产优化配置和价值增长的关键环节，需遵循审慎与专业并重、过程与结果并重的原则。建立科学的决策机制，设立投决委员会与外部专家库，实行专业评审、同业对标与合规审查三道门槛。专业评审由内部专业团队对投资项目的可行性、收益性和风险可控性进行深入分析和评估；同业对标则通过与同行业类似项目的对比，借鉴成功经验，找出差距和不足；合规审查确保投资项目符合法律法规和政策要求，避免合规风险。

在项目管控方面，实行全生命周期管控，将建设、运营、回收、退出纳入一体化里程管理。在项目建设阶段，严格把控工程进度、质量和成本，确保项目按时、按质、按量完成；运营阶段，持续优化运营管理，提高资产的运营效率和收益水平；回收阶段，合理安排资金回笼计划，确保投资本金和收益的安全回收；退出阶段，根据项目的实际情况和市场环境，选择合适的退出方式，实现资产的顺利变现。通过落实 “里程碑 — 拨付 — 产出 — 绩效” 的闭环管理，对项目的各个阶段进行严格监控和考核，确保项目目标的实现。

在资产组合管理方面，应摒弃单体思维，采用组合思维，充分发挥资产之间的相关性、互补性与对冲效应。在组合构建时，在同一资产池内实现收益水平、期限结构、区域分布与行业属性的多元化配置。不同收益水平的资产搭配，能够在追求高收益的同时，降低投资风险；优化期限结构，避免集中到期风险，确保资金的稳定流转；合理的区域分布可以分散地区经济波动带来的影响；多元化的行业属性配置则能降低行业风险，提升整体资产组合的稳健性和融资能力。

轮动策略是实现资产池滚动升级和供给稳定的重要手段。通过治理提升、证券化、回收、再投资的节奏与窗口优化，实现资产的高效配置和价值最大化。在资产治理提升阶段，通过优化运营管理、提升资产质量等方式，提高资产的市场价值；证券化阶段，将优质资产转化为可交易的证券产品，实现资产的快速变现和资金回笼；回收阶段，及时收回投资资金，为再投资提供资金支持；再投资阶段，将回收的资金投入到更具潜力的项目中，实现资产的滚动升级。

建立科学的估值体系对于资产组合管理至关重要。针对组合内不同资产，建立差异化估值与折现规则，充分考虑资产的特点、市场环境和风险因素等，避免采用 “一刀切” 的估值方式，导致资产价值的结构性失真。在对房地产资产估值时，要考虑地段、市场供需、租金收益等因素；对金融资产估值时，要参考市场利率、信用评级、流动性等因素。通过科学合理的估值，为投资决策提供准确的依据，实现资产的合理定价和有效配置 。

 

十、边界把握与区域协同

城投平台肩负着公共职责与市场效率的双重责任，明确两者边界与衔接机制至关重要。在公共性边界方面，对于兜底性公共服务，如基本民生保障、应急物资储备等领域，城投平台需优先保障服务供给与质量，通过合理的预算安排与严格的绩效管理，确保公共服务的稳定与可靠。在应对突发公共卫生事件时，城投平台迅速响应，承担起医疗物资采购、隔离设施建设等任务，保障民生需求。

在市场性边界方面，对于完全竞争或准竞争领域，如商业地产开发、一般性产业投资等，城投平台要严格遵循市场化规则，自主决策、自负盈亏，实施风险自担与收益自享，杜绝任何隐性兜底预期，以市场竞争为导向，提升自身的经营效率和竞争力。

对于准公益性资产，建立 “价格 — 绩效 — 补贴” 三位一体机制，通过合理的价格调整、严格的绩效评估和适度的财政补贴，实现公共目标与经营效率的平衡。在城市公共交通运营中，根据运营成本和服务质量，合理制定票价，并依据绩效考核结果给予财政补贴，既保障了市民的出行需求，又提高了运营企业的积极性和服务水平。

以市域统筹为抓手，打破条块分割与同质竞争，是实现区域协同发展的关键。建立跨区资源统筹与项目统筹机制，对土地、资金、资产、项目等要素进行统一调度与优化配置，实现资源的高效利用和项目的协同推进。在城市轨道交通建设中，通过市域统筹，实现线路规划的一体化，避免重复建设和资源浪费，提高轨道交通网络的整体效益。

明确各平台主责主业，构建 “横向专业化、纵向集团化” 的协同矩阵，避免重复建设与低水平竞争。不同城投平台根据自身优势和区域发展需求，专注于特定领域的业务，如有的平台专注于基础设施建设，有的平台侧重于产业投资，通过专业化发展提升自身核心竞争力。同时，加强各平台之间的协作与联动，形成优势互补、协同发展的良好局面。

搭建能力共享、客户共享、数据共享与资源共享的制度安排，实现规模经济与范围经济。通过共享先进的项目管理经验、优质的客户资源、准确的数据信息和丰富的物资资源，降低运营成本，提高运营效率，增强区域整体竞争力 。

 

十一、监督评估与合作共赢

为确保国资盘活工作的高效推进和持续发展，需建立常态化调度与监督评估机制，将其纳入制度化、标准化、常态化的管理轨道。建立年度目标、季度调度、月度跟踪与专项督办机制，形成问题清单、任务清单与责任清单的三清单管理模式。通过这种精细化的管理方式，能够及时发现和解决国资盘活过程中出现的问题，确保各项任务按时完成，责任落实到人。

对重点平台、重点资产、重点项目实施 “红黄绿” 分级管理，根据不同的风险程度和运营状况，采取差异化的资源倾斜策略。对于运营良好、风险较低的 “绿色” 项目，给予更多的资源支持，鼓励其进一步发展壮大；对于存在一定风险或运营问题的 “黄色” 项目，加强监督和指导，及时采取措施进行整改；对于风险较高、问题较为严重的 “红色” 项目，进行重点关注和专项整治，确保风险可控。

常态化开展内外部审计与专项核查，强化穿透监督与问责闭环。内部审计能够及时发现企业内部管理中的漏洞和风险，提出改进建议；外部审计则可以从独立第三方的角度，对企业的财务状况和运营情况进行客观评价。通过专项核查，对重点领域和关键环节进行深入检查，确保国资安全与程序合规。对于发现的违规行为和责任问题，严格追究相关人员的责任，形成有效的监督威慑机制 。

引入社会资本与专业机构，是实现国资盘活和城投平台转型的重要途径，关键在于建立长期稳定的制度性合作关系。通过市场化招引、专业化托管、联合投资、管理输出等方式，与社会资本和专业机构形成 “目标一致、风险共担、收益共享” 的合作范式。在城市基础设施建设项目中，城投平台可以与社会资本联合投资，共同承担项目的建设和运营风险，分享项目的收益；也可以将部分资产委托给专业机构进行托管，利用其专业的管理经验和技术，提高资产的运营效率和收益水平。

将绩效指标、风险分担、退出安排、再议价条款等关键内容写入契约，明确各方的权利和义务，保障公共利益与效率提升并行。绩效指标的设定能够激励合作方积极履行职责，提高项目的运营绩效；风险分担机制则可以合理分配项目风险，降低各方的风险压力；退出安排规定了合作方在特定情况下的退出方式和条件，保障各方的合法权益；再议价条款则为在市场环境发生变化时，各方重新协商合作条件提供了依据。

通过建立长期合作关系，把规划设计、运营运维、客户经营、数字治理、供应链协同等能力沉淀为平台的长期资产，形成可复制的 “组织资本”。在与专业机构的合作过程中，城投平台可以学习借鉴其先进的规划设计理念、高效的运营运维经验、科学的客户经营策略、前沿的数字治理技术和协同的供应链管理模式，不断提升自身的综合能力和市场竞争力，为可持续发展奠定坚实基础 。

 

十二、财务优化与能力建设

财务结构的优化是城投平台实现稳健发展的重要保障，需紧密围绕运营目标，突出稳健、透明与韧性的特点。在表内优化方面，积极推进债务重组，通过与债权人协商，调整债务期限、利率等条款，降低偿债压力；进行久期延展，延长债务的偿还期限，避免集中到期风险；开展利率重定价，根据市场利率变化，合理调整债务利率，降低融资成本。

在表外协同方面，合理运用基金化、证券化、项目公司化等方式，将部分资产和业务进行分离和独立运作，减轻母体资产负债表的压力，强化经营导向。通过设立产业基金，吸引社会资本参与，共同投资于具有发展潜力的项目；推进资产证券化，将优质资产转化为可交易的证券产品，实现资产的快速变现和资金回笼；采用项目公司化模式，对特定项目进行独立核算和管理，提高项目的运营效率和盈利能力。

完善资金管理体系，建立资金池与分账管理制度，确保专款专用与内控合规。资金池的建立可以实现资金的集中管理和统筹调配，提高资金的使用效率；分账管理则对不同项目、不同用途的资金进行单独核算和管理，防止资金体外循环与错配，保障资金的安全和合理使用。

平台转型的成功归根结底依赖于能力重塑与组织进化，这需要构建全面且专业的能力体系。构建投建管运退全链条能力，涵盖项目投资、建设、管理、运营和退出的各个环节，确保项目的全生命周期得到有效管理。同时，打造资本运作、估值建模、资产证券化、数字运营、法务合规、风险管理等专业能力群，以适应复杂多变的市场环境和业务需求。

引入职业经理人制度是提升平台管理水平的重要举措，通过市场化选聘，选拔具有丰富经验和专业能力的管理人才，为平台注入新的活力和理念。实施业绩化考核，根据职业经理人的工作业绩和目标完成情况进行评价和奖惩，激励他们积极履行职责，提升工作绩效。建立中长期激励机制，如股权激励、项目跟投等，将职业经理人的利益与平台的长期发展紧密结合，增强他们的归属感和责任感。完善能上能下的动态管理机制，对表现优秀的职业经理人给予晋升和奖励，对不适应岗位要求的及时调整或淘汰，保持管理团队的竞争力和活力。

形成标准化课程与实战化训练相结合的培训体系，为员工提供系统、全面的学习机会。标准化课程涵盖行业知识、业务技能、管理理念等方面，确保员工具备扎实的专业基础；实战化训练则通过模拟项目、案例分析、实际操作等方式，让员工在实践中提升解决问题的能力和应对复杂情况的能力。推动知识库、案例库、工具库三库共建，将平台在发展过程中积累的知识、经验和方法进行整理和沉淀，形成可复制、可传承的组织能力，为平台的持续发展提供有力支持 。

 

十三、制度衔接与社会价值

国资盘活的深入推进，本质上是要素市场化配置不断深化的过程，这其中制度衔接起着关键作用。行政审批、价格形成、交易流通、信息披露等制度之间需紧密衔接，构建规则透明、程序正当、可预期的交易生态。在资产转让审批中，简化不必要的审批环节，提高审批效率，同时确保审批过程公开透明，接受社会监督。

规范的市场平台是保障资产交易公允与竞争有序的重要载体。推动资产租让、作价入股、特许经营权流转等活动在规范化平台进行，能够有效避免暗箱操作和不正当竞争。在土地使用权出让中，通过公开的土地交易平台，采用招标、拍卖、挂牌等方式进行，确保交易过程公平、公正、公开，实现土地资源的优化配置。

中介体系的专业水准和独立性对国资盘活至关重要。提升评估、审计、法律、咨询等中介机构的专业能力，强化其独立性与责任约束，能够为国资盘活提供高质量的第三方支撑。在资产评估中，评估机构应秉持客观、公正的原则，运用科学合理的评估方法，准确评估资产价值，避免因评估失实导致国有资产流失。

城投平台在追求效率目标的同时，必须统筹社会价值与稳定要求。在供给保障方面，确保民生领域的基本服务不因盘活与重组受损，是城投平台的重要责任。在供水、供电、供气等公用事业领域，无论资产如何盘活和重组，都要保障服务的连续性和稳定性，维护公共服务的可得性，满足人民群众的基本生活需求。

价格秩序的稳定关乎民生和社会稳定。在推进价格改革与提升效率的过程中，城投平台要保持价格机制的透明与可承受，避免价格剧烈波动引发社会风险。在公共交通票价调整中，充分考虑居民的承受能力，通过召开听证会等方式，广泛征求社会意见，确保票价调整合理、公正，保障公众的利益。

安全底线是不可逾越的红线。对涉及安全、环保、网络与数据的重点领域，城投平台要落实更严格的合规标准与技术措施。在城市污水处理厂的运营中，采用先进的污水处理技术和设备，严格遵守环保标准，确保污水达标排放，保护生态环境；在数据中心的建设和运营中，加强网络安全防护和数据保护，防止数据泄露和网络攻击，保障信息安全 。

 

十四、模型指标与反脆弱能力

为确保各类资产的可比性和可管理性，建立分资产、分行业、分阶段的专属模型与指标体系至关重要。以全生命周期视角构建投资模型、运营模型、融资模型与风险模型，统一折现口径与敏感性假设，使不同资产和业务在同一标准下进行评估和分析。投资模型综合考虑市场环境、行业趋势、项目风险等因素，为投资决策提供科学依据；运营模型聚焦资产运营过程中的效率、成本、质量等关键指标，帮助企业优化运营管理；融资模型根据企业的资金需求和风险承受能力，合理选择融资方式和融资规模；风险模型则对各类风险进行量化评估，提前预警潜在风险。

形成覆盖资产周转率、单位资产产出、运营利润率、资本性支出效率、现金流覆盖、负债久期、存续期事件率等指标族群，全面衡量企业的运营绩效和财务状况。资产周转率反映资产的运营效率，单位资产产出体现资产的盈利能力，运营利润率衡量企业的经营效益，资本性支出效率评估企业的投资决策合理性，现金流覆盖确保企业有足够的现金流偿还债务，负债久期管理有助于平衡债务结构和风险，存续期事件率则关注资产在存续期间可能出现的各类风险事件。

根据市场与政策变化，定期校准参数与权重，保持模型的前瞻性与稳健性。市场环境和政策法规处于不断变化之中，及时调整模型参数和权重，能够使模型更好地适应新的市场条件和政策要求，为企业的决策提供准确、可靠的支持。

构建跨周期经营与抗冲击能力是实现国资盘活可持续性的重要基础。建立盈余储备、逆周期调节基金与备用融资额度等缓冲机制，能够增强企业抵御经济波动的能力。在经济繁荣时期，积累一定的盈余储备，为经济下行期提供资金支持；设立逆周期调节基金，在市场出现异常波动时，及时进行调节，稳定企业经营；备用融资额度则确保企业在面临资金紧张时，能够及时获得必要的资金支持。

在资产组合中配置具有不同景气敏感度与现金流韧性的资产，提升整体稳健性。不同资产在经济周期的不同阶段表现各异，通过合理配置资产，实现风险的分散和收益的平衡。配置一些与宏观经济相关性较低的资产，在经济衰退时，这些资产能够保持相对稳定的现金流，为企业提供支撑；同时，搭配一些具有高增长潜力的资产，在经济复苏和繁荣阶段，能够为企业带来较高的收益。

在关键岗位、关键系统、关键流程设置冗余与备份，确保在极端情况下的可持续运营。在信息技术系统中，建立冗余服务器和备份数据中心，防止因硬件故障或网络攻击导致系统瘫痪；在业务流程中，制定应急预案和备用流程，确保在突发事件发生时，企业能够迅速调整运营策略，保障业务的连续性 。